司法行政部门关于司法鉴定审核登记职责的思考
2011-12-27 10:05:26   来源：    点击：

司法行政部门关于司法鉴定审核登记职责的思考

邓理 (河南省司法厅法制仲裁与司法鉴定处,河南 郑州450003)

[摘要]《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)的颁布,使司法鉴事实上管理的纷争终于尘埃落定,对管理的职责方法等工作纳入法制轨道.但对于如何贯彻执行《决定》引起了不同理解,如对《决定》中关于司法鉴定机构司法鉴定人的审核登记的职责问题应如何正确理解,也是司法鉴定管理工作的重要职责.本文从把认识统一到《决定》中来的愿望出发,提出了自己的意见.

[关键词]司法鉴定;管理;审核;登记;职责

   《全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定》出台,解决了长期以来司法鉴定管理的纷争，明确了司法鉴定的管理部门及其职责、管理的方法手段，把司法鉴定的管理工作纳入了法制轨道。然而，《决定》尚未实施，有关对司法鉴定管理的不同理解接踵而来，争者有之，论者有之，不一而足。这里就司法行政部门关于司法鉴定审核登记职责略谈管见，求教于同仁。

一、对司法鉴定机构司法鉴定人审核登记是司法行政部门管理司法鉴定工作的首要职责，

《决定》第三条规定，“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级人民政府司法行政部门依照本决定的规定，负责对鉴定人鉴定机构的登记、名册编制和公告”。本条强调是登记管理，对象是全国的鉴定人和鉴定机构。第六条规定，“申请从事司法鉴定业务的个人、法人或者其他组织，由省级人民政府司法行政部门审核，对符合条件的予以登记，编入鉴定人和鉴定机构名册并公告”。本条强调的是审核并登记，对象是符合《决定》第四、第五条规定条件、申请从事司法鉴定业务的个人、法人或者其他组织。在司法行政部门的管理职责中，审核登记司法鉴定机构和司法鉴定人是司法行政部门管理司法鉴定工作的首要职责，其他职责如名册编制、公告、监督管理、行政处罚等，都是以此职责为基础和前提的。没有审核登记职责，其他职责都不存在。同时，司法行政部门作为司法鉴定机构、司法鉴定人的审核登记主体，负责依照《决定》第三条规定对所有鉴定机构鉴定人进行登记，负责依照《决定》第六条规定对申请从事司法鉴定业务的个人、法人或者其他组织进行审核，对其中符合条件的予以登记。这一职责是司法行政部门的专有职责，其他任何组织和部门都无权审核和登记鉴定机构鉴定人，其职能具有排他性。

《决定》第二条第二款规定：“法律对前款规定事项的鉴定人和鉴定机构的管理另有规定的，从其规定”。是否意味着另有司法鉴定工作的管理主体呢？笔者认为，从目前的法律规定看，直接规定司法鉴定管理主体、司法鉴定主体的法律如刑事诉讼法第120条等并不多见，也只是在过去没有明确司法鉴定管理部门的情况下的规定，在《决定》这一专门法颁布实施后，随着相关法律法规的修改，统一司法鉴定管理只是时间的问题，因为它符合法制建设的发展规律。在相关法律法规没有修改前，相关部门可能在一定时期内还行使部分管理司法鉴定的职能，但不是完整意义的司法鉴定管理部门。至于根据《决定》第七条“侦查机关根据侦查工作的需要设立的鉴定机构……”侦查机关是否是鉴定机构的管理主体问题，笔者认为，正如司法警察隶属于法院、监狱警察隶属于司法行政机关、海关警察隶属于海关但都改变不了公安机关是警察工作的主管机关一样，侦查机关内设的鉴定机构尽管隶属于侦查机关，鉴定工作的主管机关仍是司法行政部门，其鉴定机构鉴定人仍然需要依照《决定》第三条的规定到司法行政部门进行登记并编入鉴定人鉴定机构名册。

二、应当在法制统一的原则下，全面理解。

《决定》第三条规定：“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级司法行政部门依照本决定的规定，负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。”按照这一规定和普通人的理解，司法鉴定工作的主管部门是国务院司法行政部门，登记管理的部门是省级司法行政部门，司法鉴定机构司法鉴定人包括《决定》规定的所有鉴定机构和鉴定人，这应是题中应有之义，不该有什么疑义。但公安部在四月二十日发布的《公安部关于贯彻落实〈全国人大常委会关于司法鉴定管理问题的决定〉进一步加强公安机关刑事科学技术工作的通知》（公通字[2005]19号，以下简称《通知》）中指出，公安机关所属的鉴定机构和鉴定人不属于《决定》规定的“司法鉴定机构”和“司法鉴定人”的范畴，不在司法行政机关登记之列。笔者认为，这种理解不符合法制统一原则和《决定》精神，与有关政策也是相悖的。首先，法制统一原则要求立法机关所创设的法律应内部和谐统一，做到整个法律体系内各层级法律法规规章都能一致。《决定》是全国人大常委会通过的法律，是上位法。按照法制统一的原则，国家的所有立法主体制定的法规、规章、规范性文件都必须在《决定》规定的框架内进行，不得与《决定》规定不一致。而公安部的《通知》在《决定》的规定之外另行解释，显然不符合法制统一的精神。其次，不符合《决定》的立法精神。《决定》所指的鉴定机构和鉴定人应是依照《决定》规定的所有鉴定机构和鉴定人。主要包括两类：一类是依照《决定》第七条规定的侦查机关根据侦查工作需要设立的鉴定机构及其所属的鉴定人，一类是符合《决定》第四、第五条规定条件、经省级司法行政部门审核登记的鉴定机构和鉴定人。根据《决定》第三、第六条的规定，对两者的管理方式是不一样的。对前者，只是进行登记，编入鉴定人和鉴定机构名册并公告，以便发生《决定》第九条情形时统一在鉴定人名册中委托；对后者，要对其条件进行审核，对其中符合条件的进行登记，编入鉴定人和鉴定机构名册并公告。尽管方式不同，但都属于《决定》的调整范围，都应当进行登记、编入统一的鉴定人名册并公告。《通知》的部门化理解，与《决定》的立法精神是矛盾的。再次，与中央的有关政策相悖。按照党的十六大确立的司法体制改革目标，中央确定了关于司法鉴定体制改革的基本原则，即建立统一的司法鉴定管理体制。《决定》正是对这一政策的落实和体现。如果每个机关都离开《决定》的立法精神另搞一套，势必出现多个全国性的司法鉴定管理机构、司法鉴定体系、司法鉴定人司法鉴定机构名册，从而无法制定和实施统一的技术标准和技术操作规范，当事人和司法机关将无所适从，不知道从哪个名册中选择或委托鉴定机构和鉴定人，中央确立的建立统一的司法鉴定管理体制的原则将无法落实，通过《决定》解决司法鉴定管理混乱问题的立法初衷将无法实现。因此，必须把思想统一到中央关于司法鉴定改革意见的精神上来，从国家利益和大局出发，站在法制统一的高度，克服部门利益和行业垄断思想，全面准确地理解《决定》精神，正确地实施《决定》。

三、正确把握司法鉴定机构司法鉴定人准入条件

《决定》第四、第五条分别规定了司法鉴定人、司法鉴定机构的准入条件。在这些条件中，既有刚性规定，如高级专业技术职称、专业执业资格、本科以上学历、工作五年以上、工作十年以上、三名以上鉴定人等，同时又有大量的弹性规定，如与申请从事的司法鉴定业务相关、高等院校相关专业、从事相关工作、具有较强的专业技能、必需的仪器设备、必需的依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室等。这些弹性规定与刚性规定交织在一起，造成对司法鉴定机构司法鉴定人的审核登记难以操作。笔者认为，对于刚性规定，必须严格执行，这既是法律实施的基本要求，也是司法行政部门执行法律的传统。对于弹性规定，省级司法行政部门应在国务院司法行政部门的指导下，行使行政管理中的自由裁量权，把《决定》的原则规定落到实处。按照行政管理中自由裁量权的行使原则，在司法鉴定机构司法鉴定人审核登记中，应把握几点：一是要在法律规定的行为、方式、范围、种类、幅度内把弹性规定变为具体规定。如对“相关业务”、“相关专业”、“相关工作”的规定，在执行中，要针对不同的执业类别确定“相关”的幅度，既不能无限度的拉郎配，抹煞专业之间的区别，也不能苛求整齐划一。如文书鉴定，在高等院校的专业设置中很少对应，又是一个实践性很强的专业，在审核中必须实事求是地具体问题具体对待。二是要在国务院司法行政部门的指导下，有全国统一标准的，应适用全国统一标准。如必需的仪器设备、必需的依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室，这些要求，应由司法部行使自由裁量权，在全国做出统一规定，以便全国统一技术标准，确保鉴定结论在全国的统一有效使用。省级司法行政部门不能自行其是，国家也应尽快制定统一标准。三是要实现法制化，增加透明度，加强对自由裁量权的监督。省级司法行政部门把这些弹性规定具体化时，应以规范性文件确定下来，使这些具体化的弹性规定公开透明，增强相对稳定性，有利于对具体行政行为的监督。

四、正确处理业务范围与司法实践需要的关系。

《决定》第二条规定了司法行政部门登记管理的业务范围是“九+x”，但是，社会关系、社会生活的复杂性，不可避免地在诉讼过程中体现出来；社会生活中的复杂问题也需要通过诉讼来解决，加上公民民主法制意识的增强，科学技术的发展进步，诉讼中需要鉴定的事项会越来越多，这是一个发展趋势。“九+x”没有也不可能概括诉讼中需要鉴定的所有事项，因此，就存在如何对待超出“九+x”的业务类别问题。有人认为，法律授权司法行政部门管理的司法鉴定业务范围只有“九+x”，超出这一范围的，即使司法实践需要、申请人要求纳入司法行政部门管理的，司法行政部门不应也无权管理。对此，笔者不敢苟同。其一，《决定》规定的业务范围只是对现行司法实践需要的总结，并没有禁止其他类别纳入司法鉴定统一管理，也正因为此，才有了《决定》第二条第一款第四项规定，因此，在符合《决定》立法精神的基础上，法律没有禁止的，可以进行实践和探索；其二，全国各地千差万别，诉讼需要各有不同，山西的煤矿事故、矿区塌陷鉴定的需求，河南的种子农药的鉴定需求等，其他的省市可能就没有，而鉴定范围的确定权不在省级，对这些千差万别、具有地方特色的鉴定事项，在没有上升到法律层面、“一部两院”商定之前，只有靠地方实践来解决；其三，各地的司法鉴定实践也是推动国家司法鉴定工作不断前进的动力。在各地不断实践、逐渐成熟的基础上，再纳入“九+x”的范围，符合认识发展的规律。没有地方的实践，就没有成熟经验的总结。其四、纳入统一管理符合中央关于司法鉴定改革的原则精神，有利于最终建立统一的司法鉴定管理体制。其五、司法行政部门没有部门利益或行业利益，对超出“九+x”范围的管理，不是司法行政部门管理权限的扩张，而是义务的拓展、责任的增大，是司法行政部门服务诉讼需要、服务社会需要、体现执政为民的表现。因此，只要申请人主动申请，司法实践中又确实需要，司法行政部门不应当拒之门外，在严格审核的基础上，对符合相关要求的予以登记，编入当地的鉴定机构鉴定人名册，为全国纳入统一的管理范围积累经验。

五、做好鉴定机构的数量控制和合理布局工作。

有人认为，司法鉴定是一种服务诉讼的活动，与律师工作一样也是一种法律服务工作，其工作机制也应当靠市场竞争来进行，因此，其机构设置、人员准入实行登记式管理，凡符合条件的都应当登记，登记之后靠市场竞争来优胜劣汰，靠市场机制自然调节机构、人员的分布。并且认为，《决定》就是在这一理论的基础上进行制度设计的。对此，笔者不敢苟同。如果按这种思路贯彻《决定》，司法鉴定工作中的问题不但不能解决，还会引起更大的混乱。首先，司法鉴定是鉴定人运用科学技术或专门知识对涉及诉讼的专门性问题进行检验、鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。从本质上讲，司法鉴定是一种技术服务活动，而不是法律服务活动。鉴定人接受委托提供鉴定意见与律师接受委托提供法律帮助有着本质的区别。前者只对事实负责，不受委托人意见的左右，出具的鉴定意见不得偏向任何一方；后者对法律和委托人负责，其目的是维护委托人的利益。即使是法律服务活动，也不都是完全靠市场调节的，如公证工作，其机构是按行政辖区设置的，不是谁想设置就设置的。因此，不能因其服务诉讼活动就认为是法律服务，只要是法律服务就要靠市场竞争。其次，司法鉴定的目的是出具鉴定意见，鉴定意见经双方质证被司法机关采信后就成为定案的依据。随着科学技术的发展、诉讼民主化进程的加快，鉴定意见的证据作用越来越多地被司法机关所认可，甚至被称为“科学的法官”。正是因为鉴定意见对诉讼活动的重要影响，才需要对鉴定意见的提供者提出更高的要求和约束。要求司法鉴定追求科学与公正、以非营利性公益性为宗旨，其收取鉴定费用的行为不能以营利性为目的。而市场竞争的作用机理是追求利益的最大化，市场参与的主体在追求利益最大化的竞争中优胜劣汰，这与司法鉴定的本质是格格不入的。但是，司法鉴定工作存在混乱的一个重要原因就是行业垄断问题，一些部门利用公共权力垄断鉴定领域。要解决这一问题，适度地引进一些市场机制，让社会上的一些剩余资源在鉴定领域发挥作用，既是节省财政资金、有效利用社会财富的重要措施，也是社会生活日益复杂化、解决诉讼活动中日益复杂的专门性问题的重要途径。智商再高的法官，也不可能掌握所有的专门知识，再综合的机构，也不可能解决所有的专门性问题。利用社会资源是解决司法鉴定问题的唯一途径。因此，在司法鉴定领域，可以适度的引进市场机制，又不能要求完全靠市场竞争。其三、登记管理并不排斥数量控制。登记作为一种许可方式，与所登记的行业密切相关，登记管理是不是有数量限制，关键是所管理的行业是否具有特殊性。如企业登记，对一般企业工商行政部门只审核条件，符合条件即登记，但对核工业、电信企业等并不是所有符合条件的都予以登记。司法鉴定也是如此，如果不进行适当控制，在《决定》规定准入条件相对较低的情况下，势必引起鉴定机构鉴定人一窝蜂的进入，司法鉴定工作中存在的混乱局面不但不能得到解决，还会导致新的恶性竞争，最终使鉴定机构鉴定人的中立地位丧失，变成委托人金钱的奴隶，委托人利益的代言人，通过司法鉴定解决诉讼中专门性问题的初衷将彻底无法实现。其四、鉴定机构的布局问题也是靠市场难以解决的难题。从《决定》规定的业务范围看，司法鉴定的范围主要是法医类鉴定，而这类鉴定的需求又主要集中在基层，我们不可能要求一个普通的伤害案件的当事人都到省城、地市州去鉴定，服务诉讼、方便人民群众是司法鉴定机构设置必须考虑的一个重要原则。但是，如果完全靠市场机制去调节，尽管最终也能使鉴定机构在市场竞争中逐渐向基层转移，向最需要的地方延伸，但需要市场调节的时间，而基层的鉴定需求、诉讼案件的进程是不能等待这个市场调节期的，解决的办法只有靠政策引导，引导符合条件的法人或其他组织在最需要的地方设置鉴定机构，使鉴定机构的设置适应鉴定工作需求，符合合理布局的原则，避免一些地方鉴定机构扎堆、相互之间恶性竞争，而另一些地方没有鉴定机构承担鉴定任务的现象发生。因此，司法行政部门应当采取措施，做好鉴定机构的数量控制、合理布局工作，使专业化分工与社会化协作相统一，让鉴定资源真正实现优化配置，发挥鉴定资源服务诉讼活动的作用。