深化司法鉴定改革 实现几个转变 确保司法公正
2011-12-27 10:05:26   来源：    点击：

深化司法鉴定改革 实现几个转变 确保司法公正

           徐景和 （国家食品药品监督管理局食品安全监察司，北京 100810）

[摘  要]  当前我国司法体制改革正处在研究酝酿阶段。今后一段时间如何进一步推进司法鉴定改革，确保司法公正与效率目标的实现，是摆在各级司法行政机关面前的重要课题。本文作者提出了深化司法鉴定改革的若干思索：在司法鉴定制度建设上，实现从局部安排到全局设计的转变；在司法鉴定治理方式上，实现从统一管理到分类指导的转变；在司法鉴定机构建设上，实现从数量培育到素质提升的转变；在司法鉴定标准建设上，实现从附带建设到独立发展的转变。

 [关键词] 全局设计；分类指导；素质提升；独立发展

自从1989年国务院赋予司法行政机关指导面向社会服务的司法鉴定工作以来，各级司法行政机关紧紧把握公正与效率这一世纪主题，解放思想，与时俱进，开拓进取，在司法鉴定理论研究和制度建设上不断创新，推动了我国司法鉴定事业的发展。当前，我国已经进入了全面建设小康社会的新时期，社会协调发展和全面进步的崇高目标对司法鉴定改革提出了更高的要求。在我国司法体制改革研究酝酿，如何体现时代性，把握规律性，富于创造性，进一步推进司法鉴定改革，是摆在各级司法行政机关的重要课题。

一、         在司法鉴定制度建设上，实现从局部安排到全局设计的转变

司法鉴定制度是由有关司法鉴定的行政管理制度和司法制度所构成。相关的行政管理制度包括司法鉴定的管理体制、主体制度、程序制度、标准制度等；相关的司法制度包括举证制度、质证制度、认证制度等。在司法行政机关推进我国司法鉴定制度改革的初期，各界对司法鉴定工作的关注主要集中在司法鉴定的管理体制、机构资质、人员资格、鉴定程序、启动权利、结论采信等问题上。这些问题中有些属于司法制度的范畴，而有些则属于行政管理制度的范畴。在司法鉴定制度改革的开创阶段，各级司法行政机关始终在法定权限范围内推进司法鉴定行政管理制度改革，对我国司法鉴定制度进行了权能所限、力所能及的局部设计，初步建立起司法鉴定的管理体制、主体制度、程序制度、文书制度等基本制度，促进了我国司法鉴定事业的发展。

然而，在司法鉴定制度改革的初期，对于相关的行政管理制度改革与相关的司法制度改革的关系，社会各界认识并不完全相同，形成了平行推进论和顺序推进论两种论点。平行推进论者认为：在司法鉴定制度建设中，相关的行政管理制度建设与司法制度建设同等重要，应当按照同一价值目标同时推进两者的改革，不能等待在建立了完备的行政管理制度后再进行相关的司法制度设计，也不能期盼在建立了精妙的司法制度后再启动相关的行政管理制度建设，为此，司法行政机关和司法机关应在坚持同一目标下在各自的权限范围内进行改革，而且各项改革应当相互配合，相互衔接。而顺序推进论则认为，在司法鉴定制度建设中，相关的行政管理制度和相关的司法制度的地位并不完全相同，应当按照一定的顺序推进相关制度改革。顺序推进论往往主张先进行举证制度、质证制度和认证制度的改革，甚至认为只要进行了举证制度、质证制度和认证制度的改革，司法鉴定的质量就有了充分的保障。上述观点的持有者往往忽视了司法鉴定的基本属性和功能，片面强调诉讼法或者证据法的完善，而轻视司法鉴定管理法的制定。

司法行政机关从司法行政的原发性职能出发，坚持了司法鉴定制度建设的平行推进论，在各项管理制度的设计上为司法机关进行相关的制度改革留下了发展的空间。此外，各级司法行政机关通过司法鉴定的法律协调机制和机构协调机制，逐步实现从司法鉴定改革的局部设计到全局设计的转变。10部地方性法规和18个省级司法鉴定协调机构为这种转变提供了重要设计平台。

今天，在司法鉴定制度改革中，司法行政机关已经越来越深刻地意识到，只有对司法鉴定制度进行全局设计，司法鉴定行政管理制度才能发挥其应有的价值，司法公正与效率才有更加坚实的保障。为此，司法行政机关在司法鉴定制度改革中要进行战略调整，动员各种社会力量进行司法鉴定制度改革的全局设计。具体措施为：一是继续推动《司法鉴定管理法》的出台，构建司法鉴定行政管理的基本制度框架；二是继续推动诉讼法的完善，力争在诉讼法中为司法鉴定的行政管理留下发展空间；三是继续推动司法鉴定地方法制建设；四是利用行政许可制度，再次明确司法行政机关对司法鉴定的行政管理权限；五是积极推动司法行政机关与司法机关共同就司法鉴定问题进行规范。

建立起与我国司法体制改革目标相适应的司法鉴定体制需要进行全方位的改革与建设。司法鉴定制度中有关诉讼制度或者证据制度的内容，如司法鉴定的委托与决定，司法鉴定的质证与认证，完全可以通过制定证据法或者修改诉讼法来解决。而涉及相关的行政管理制度的内容，如司法鉴定机构的设立登记、司法鉴定人的准入控制，司法鉴定程序的监督指导，则是诉讼法和证据法本身所难以包容的。司法鉴定的行政管理制度和司法制度两者相辅相成，相得益彰。没有完善的司法鉴定行政管理制度，司法鉴定机构的资质、司法鉴定人的资格、司法鉴定的程序、司法鉴定的标准就会政出多门，有关司法鉴定的诉讼制度、证据制度也难以发挥作用。

二、         在司法鉴定治理方式上，实现从统一管理到分类指导的转变

长期以来，在司法鉴定机构、司法鉴定人员、司法鉴定程序、司法鉴定标准、司法鉴定文书、司法鉴定费用等方面，分散管理给诉讼当事人和司法机关带来了诸多的困难。为此，在司法鉴定制度改革的开创阶段，许多专家学者、人大代表、政协委员都主张对司法鉴定进行统一管理，以提高司法鉴定资源的使用效益。当然，司法鉴定的统一管理，并不是对司法鉴定机构与人员所有条件的统一，而仅仅是对司法鉴定机构与人员基本条件的统一。这些基本条件就是特定机构和人员从事司法鉴定工作本身所应具有的能力和素质条件。

社会资源的优化配置在不同的经济体制下可以采取不同的方式进行。在市场经济条件下，社会资源的优化配置应当主要通过市场这只看不见的调控手段来进行。但是，司法鉴定资源的优化配置却有其特殊性和复杂性。司法鉴定的事业性和公益性决定了司法鉴定发展可以走社会化道路而非市场化道路。在今后一段时期内，对司法鉴定资源的优化配置仍然需要由政府进行必要的宏观调控。

在各国宪政体制内由哪个部门负责司法鉴定资源的优化配置，这在现代法治社会是显而易见的事情。然而，在我国，由于自然经济观念的根深蒂固，再加之其他利益因素的制肘，专业分工与社会协作的推进却异常艰难。现代诉讼控、辩、裁分离结构的制度设计，是实现司法公正的重要保证。作为诉讼主体的公检法机关既履行某一种诉讼职能，同时又作为诉讼参与人参加诉讼，必将扭曲诉讼结构功能，妨害司法公正的实现。因此，许多国家都明确规定司法鉴定管理职责由行政机关承担。

目前，我国司法鉴定工作尚处初创阶段，行业自律水平较低，加之社会诚信建设滞后，国家行政机关应当进一步加强对司法鉴定行业的宏观管理和监督，合理规划司法鉴定机构的宏观布局，严格司法鉴定人员的职业准入、执业活动监督、执业违纪处罚等，确保司法鉴定行业持续、协调、健康发展。

国务院赋予司法行政系统指导面向社会服务的司法鉴定职责后，司法行政机关围绕着法定职责进行了相关的制度建设，初步确立了各类司法鉴定工作所应具备的基本条件，保证了我国司法鉴定机构的基本适格，为统一管理体制的逐步建立奠定了重要基础。但是，我国是一个发展中的大国，城乡差别、地域差别明显，再加之司法鉴定本身还存在着显著的专业差别。这些差别要求监管部门必须从实际出发，因地制宜，突出特色，注重差别，分类指导，分类管理。

实现从统一管理到分类指导的转变，并不是放弃统一管理，而是在统一管理的基础上和前提下进行分类指导。为此，司法行政机关需要进行以下几个方面的工作：一是修改司法鉴定执业分类规定，就各类司法鉴定的基本内容做出规范；二是成立司法鉴定专业委员会，由专业委员会协助管理部门进行工作指导。没有成立司法鉴定工作委员会的省份可以先成立司法鉴定专业委员会；三是在制度通则下针对不同专业制定出不同的制度规范。

三、         在司法鉴定机构建设上，实现从数量培育到素质提升的转变

在司法行政机关指导面向社会服务的司法鉴定工作的初期，司法行政机关负责指导的面向社会服务的司法鉴定机构主要由科研机构和法学院校负责设立。司法部司法鉴定科学技术研究所承担着科研、教学和鉴定三大任务，经过多年的改革与探索，在全国享有领航地位。中国政法大学、西南政法大学、北京大学、中国人民大学等院校设立的司法鉴定机构除了承担鉴定任务外，还成为相关专业学生进行实践教学的基地。而大量的司法鉴定机构为侦查机关、检察机关、审判机关所设立，它们或为行政机关的内设机构，或为行政机关所属的事业单位。

此时，我国司法体制改革尚未启动，但部分司法改革措施已经开始酝酿并逐步推出，其中审判方式改革对司法改革产生了重要的影响。而此时涉及到相关管理体制调整的司法鉴定制度改革却面临着严重的形势：一是诉讼当事人对司法鉴定的高效需要与司法鉴定的部门所有、部门封锁之间存在冲突，司法鉴定的便民性受到挑战；二是司法鉴定内在的统一属性与司法鉴定的分散管理之间存在冲突，司法鉴定的统一性受到挑战；三是司法鉴定的中立属性与司法机关普遍从事司法鉴定之间存在冲突，司法鉴定的公正性受到挑战；四是司法鉴定的事业属性与各类机构广泛参与司法鉴定之间存在冲突，司法鉴定的公益性受到挑战；五是行政管理职能法定与司法机关普遍参与司法鉴定管理之间存在冲突，司法鉴定的法治性受到挑战。司法鉴定制度改革可谓千头万绪。

在冷静分析了各种因素后，司法行政机关逐步积累出“科学把握基本点、智慧选择突破点、适时占领制高点”的工作思路，首先将满足社会需求，培育司法鉴定机构作为工作开展的切入点。然而，实现此任务却面临着不同的路径选择，有的主张加大政策投入，整合现有的社会资源，而有的主张加大资金投入，培育部门所有的鉴定机构。这实际上反映出在司法鉴定制度建设上两种不同的思维路线，即农业社会的财产所有观和工业社会的财产利用观。司法行政机关从市场经济社会的基本规律出发，采取了对原有的社会资源进行逐步整合的工作思路。

为了使整合工作规范顺利进行，司法部颁布了《司法鉴定执业分类规定（试行）》、《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人管理办法》等规定，确立了司法鉴定机构登记管理和司法鉴定人管理的基本制度，依法开展了司法鉴定机构的培育工作。目前，全国绝大多数省（自治区、直辖市）根据专业化分工与社会化协作的原则，按照统筹规划、合理布局、优化配置、资源共享的要求，在全国逐步建立起一批规模适度、专业突出、分工合理的司法鉴定机构。

目前，在绝大多数省市，司法鉴定机构数量培育的任务已经完成。司法鉴定机构建设的重点应当及时从数量建设转移到素质建设上。为此，需要在司法鉴定机构建设中全面引进GMP（良好行为规范）管理，对各类司法鉴定机构进行GMP考核，组织同业专家进行严格的考核，逐步淘汰素质较低的司法鉴定机构，促进司法鉴定机构的联合与重组，实现司法鉴定资源的优化配置。

四、         司法鉴定标准建设上，实现从附带建设到独立发展的转变

司法鉴定属于司法活动的技术支撑体系。司法鉴定的技术标准是司法鉴定科学技术成果的结晶，是司法鉴定质量和水平提高的基础。改革开放以来，我国的司法鉴定标准化工作取得了一定成绩，制定了《人体重伤鉴定标准》、《人体轻伤鉴定标准（试行）》等。但从总体来看，目前我国的司法鉴定标准化工作明显落后于司法鉴定事业蓬勃发展的需要，具体表现为：一是缺乏独立的司法鉴定标准化机构。国家尚未建立起独立的司法鉴定标准化委员会，司法鉴定技术标准工作往往成为其他技术工作的附带品。目前，全国刑事技术标准化委员会承担着部分司法鉴定技术标准的起草制定工作。在充分肯定该委员会工作成绩的同时，应该正视刑事技术工作与司法鉴定工作的重要差别；二是标准数量严重不足。目前的司法鉴定技术标准较少，许多领域如精神损伤鉴定没有统一的技术标准，司法鉴定人员无所适从；三是标准层次明显偏低。目前的司法鉴定标准多为行业标准、地方标准，甚至为单位标准，国家标准寥若晨星。四是标准不配套、不统一，内容陈旧。有些标准制定机关不统一，彼此之间缺乏有机联系，再加之标准过于粗放，司法鉴定机构难以适用。五是标准研究工作相对滞后。上述问题的存在已在一定程度上影响了我国司法鉴定水平的提高。

加强司法鉴定标准化工作是深化司法鉴定制度改革的必然要求，是提高司法鉴定质量和管理水平的基本前提，是促进司法鉴定科技成果转化的有效途径，是实现司法公正与提高司法效率的现实选择。司法行政机关应当将司法鉴定技术标准化工作摆上重要议事日程，统筹规划，全面安排，下大力气，尽快突破。司法鉴定标准是多项科技成果的综合与集成，为此，司法行政机关应当整合资源，尽快成立司法鉴定标准化委员会，明确司法鉴定技术标准化工作的指导思想、工作方针、工作任务、工作目标，正确处理好标准数量与标准质量的关系、全面推进与重点突破的关系、基础研究与标准制定的关系，逐步建立起科学、统一、权威、适用、先进的司法鉴定标准体系，保障我国司法鉴定事业的持续、协调与健康发展。