中外司法鉴定管理体制比较研究
2011-12-27 10:02:31   来源：    点击：

中外司法鉴定管理体制比较研究

孙业群 （司法部司法鉴定研究所 北京 100008）

[摘 要]近年来，社会各界对建立统一的司法鉴定管理体制已达成共识，但究竟由哪一个机关作为司法鉴定的主管机关，存在不同的看法和认识

    二、我国司法鉴定管理体制现状

    我国现行的司法鉴定管理体制属于典型的部门分割、分散管理模式。在这种鉴定管理体制下，存在的主要问题是：
    第一，鉴定人没有统一的准入条件，鉴定人员素质参差不齐，直接影响到鉴定结论的客观真实性。
    第二，鉴定机构多部门、多系统重复设置，且规模小，既不利于规范化管理，又浪费了国家有限的财政资金，又造成了多头管理各行其是的混乱状态。公、检、法、司、职称评定部门、上级主管部门、人事部门都是司法鉴定的管理部门。
    第三，司法鉴定权与侦查权、检察权、审判权不分，职能定位不明，一方面司法鉴定权同侦查权、检察权、审判权混合，难以相互监督制约，另一方面由于这些鉴定人的官方地位，难以出庭质证。
    第四，由于没有统一的管理机关，无法对鉴定机构进行统一的认证工作。实验室的资产数量、物质技术设施、从事鉴定的范围及能力、鉴定质量的内控体系等无统一的要求，同一个鉴定难免会得出不同的鉴定结论，"鉴定大战"导致的"裁判大战"也必然在所难免。
    第五，由于没有主管机关来主持司法鉴定标准的制定、修改和完善，客观上造成有的领域没有标准，有的标准明显滞后。
    第六，由于全国没有统一的管理机关来主持司法鉴定有关法律、法规的制订、修订工作，有关司法鉴定的法规、规章条款分割，各自为政，相互冲突甚至是针锋相对。这种典型的、分散的司法鉴定管理体制在一定程度上影响到司法效率和司法公正的实现。
    1998年国务院机构改革确定司法行政部门负责指导面向社会服务的司法鉴定工作，标志着我国面向社会服务的司法鉴定工作从分散管理向集中管理的重大变革。几年来，司法部加大了面向社会服务的司法鉴定工作指导力度，颁布了《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法部鉴定人管理办法》、《司法鉴定执业分类标准（试行）》、《司法鉴定许可证管理规定》、《司法鉴定程序通则》（试行）、《司法鉴定文书示范文本（试行）》等规范性文件，取得了良好的社会效果。
    2001年11月和2002年4月，最高人民法院先后颁布了《人民法院司法鉴定工作暂行规定》和《人民法院对外委托和组织司法鉴定管理办法》，除要求法院系统内部建立司法鉴定机构外，还对面向社会服务的司法鉴定机构进行管理，法院对于未进入其司法鉴定名册的司法鉴定机构和司法鉴定人出具的鉴定结论，不予认可。分散的司法鉴定管理体制有所加强。

    三、我国司法鉴定管理体制的构建

   （一）关于司法鉴定管理机关的架构
    司法鉴定管理体制改革是司法体制改革的一个组成重要部分，司法体制改革的方向和格局直接影响并决定着司法鉴定管理体制的改革方向，同时，司法鉴定管理体制改革的成功与否也会直接影响到司法体制的改革。在司法鉴定管理体制改革中关键是确立以谁为主的管理机关。
    1、司法行政部门作为司法鉴定的主管机关具有科学性和合理性。
   （1）从宪法规定的层面，我国《宪法》89条第八款规定："国务院负责管理民政、公安、司法行政和监察工作"，这从宪法高度确立了司法行政工作与其他司法工作分立分设的基本原则。根据这一原则，由国务院司法行政职能部门具体承担司法鉴定工作的管理职能是有法可依的。
   （2）从司法鉴定本身的性质层面，司法鉴定是法律服务性质，对法律服务行业进行管理是司法行政部门的职责范围。从我国司法鉴定实践来看，司法鉴定不仅为法院裁决服务，而且为仲裁、行政执法等裁决活动服务。法院裁决、仲裁、行政执法等活动中的鉴定同样是用来确定事实的，应实行统一的鉴定标准。如果只把法院委托的，并且自己鉴定的叫司法鉴定，势必会形成狭隘的司法鉴定，导致部分仲裁、行政执法等活动中的鉴定涌入诉讼程序，寻求具有最高证明力的法院鉴定。这样必然导致多头鉴定、重复鉴定，极大降低司法鉴定的效率，不利于通过多种渠道解决纠纷化解矛盾。
    从世界范围来看，英美法系国家把司法鉴定看成法律服务性质，鉴定人称为专家证人。由于受当事人主义诉讼模式的影响，鉴定一般由当事人启动。在大陆法系国家，有"司法鉴定人"的称谓，由于受职权主义诉讼模式的影响，法官在司法鉴定中的作用较大，鉴定一般由法官启动。但近年来，传统的大陆法系国家越来越认同司法鉴定是法律服务性质。如2001年1月《欧盟国家统一刑法典（草案）》，规定的是专家证人而不是司法鉴定人，充分反映了欧盟国家包括典型大陆法系代表性国家如法国、德国在内，也逐渐认识到司法鉴定是法律服务性质。
从我国诉讼模式改革来看，增加了当事人主义合理因素，在未来司法鉴定改革中，也应增加当事人、法人或其它社会组织委托鉴定的权利。这样，司法鉴定可以接受社会的委托，法律服务性质更趋明显。
   （3）从鉴定结论客观中立性的要求层面，司法鉴定是一种取证手段，用来确定事实真相，它应客观中立地提供鉴定结论，鉴定机构只有独立于或中立于任何办案部门，才能对办案部门依法办事、正确适用法律形成一种制约。没有中立性，就难以保证客观性和公正性。裁决机关更应遵循价值中立的原则，对鉴定结论保持客观超然的态度，不应先入为主，对本部门的鉴定结论视为有当然的、预定的证明力而被优先采信。鉴定结论中立性的最低层次要求应独立于裁判部门。"自审自鉴自己管理"的模式违背了中立性的要求。而司法行政机关不属于任何办案部门，又独立于当事人，由它来统一管理是科学的。
   （4）从司法机关专业化分工层面，公安行使的是侦查权，检察院行使的是部分案件的侦查权、起诉权和法律实施监督权，法院行使审判权，司法行政机关行使的是司法行政管理权，由司法行政机关管理具有法律服务性质的司法鉴定工作是其本份内的事情。如果法院负责管理司法鉴定工作，实势必会加重管理的投入，分散了抓"主要矛盾"即审判工作的精力，又进一步加剧了法院行政化的倾向，强化大而全、小而全的"社会型法院"，不利于向"裁判型"法院的转变。据初步统计，法院负责干部培训、计财装备、人事管理、部分刑事和民事案件的执行等司法行政事务，约有一半的人不直接办案，行政化倾向已经很严重了，如果法院再管理的司法鉴定工作，行政化倾向必然会进一步加剧。
   （5）从司法权相互制约层面，虽然公、检、法各自管理所属的鉴定机构有便利于诉讼的一面，但难以对鉴定结论进行有效监督，在运用鉴定结论上难免有先入为主，主观上有偏信本部门鉴定结论的可能。如果司法鉴定和行政执法、仲裁、侦查、检察、法官适用法律环节相分离，实行统一的管理，一能提高效率，减少因为不同环节的不同鉴定标准而造成的多次鉴定、重复鉴定；二能相互监督制约，促进司法公正。建立和行政执法、仲裁、侦查、检察、法官适用法律相分离的统一的司法鉴定管理体制，相比之下，由司法行政部门来主管是最合理的。
  （6）从世界范围来看，没有一个国家的司法鉴定是由法院来统一管理的。法院内设鉴定机构，开展有偿服务，对其他鉴定机构登记管理，实属罕见。国外大多数国家实践证明，司法鉴定主要有司法行政部门管理。
无论从理论上还是从世界主要代表性国家的司法鉴定管理的实践上，都有力地说明由司法行政机关作为司法鉴定主管机构是比较合理的、科学的。由司法行政机关对司法鉴定实行全行业的统一指导、管理和监督，是一种与司法体制改革方向相适应的合理模式，有利于促进司法公正，提高司法效率。
    2、由中国合格评定国家认可中心负责司法鉴定机构的统一评估认证工作。
对司法鉴定机构实行统一的评估认证工作，是司法鉴定管理的一项重要内容，也是实现实验室质量控制标准化最重要的内容。2002年8月，中国合格评定国家认可中心成立，建立了集中统一的国家认可体系。该中心由中国认证机构国家认可委员会、中国实验室认可委员会、中国认证人员与培训机构国家认可委员会秘书处组成。我国对司法鉴定机构实行统一的评估认证工作，可以由该中心的实验室认可委员会负责。一是国家有专业的认证机构，专业性强，认证统一、规范，更具有权威性，符合社会专业化分工的方向。二是有利于和其他管理部门实现职能分工和相互监督制约，促进管理工作的科学化、规范化。认证指标应包括以下几个方面：资产数量，包括固定资产和流动资产；物质技术设施条件和水平；实际从事鉴定范围及其业务量；鉴定人的资质等级及人员专业结构、进修情况；鉴定质量内控体系。鉴定质量内控体系指标具体内容有：实验室应保存资料的要求和管理措施；对实验方法的认可；对仪器设备、环境卫生、实验室布局的要求和管理；对实验分析过程中的规范操作、记录及报告要求和管理；对实验室及其成员定期评估等。
    建立实验室质量控制目的是为了确保鉴定结论的科学性、客观性，防止因基本硬件、管理措施、方法和工作规则中存在疏漏，或因试剂质量、环境卫生、辅助工作人员不规范行为导致的错误结论，堵塞技术外围的漏洞，确保鉴定从技术上到程序上的科学性、统一性。
    3、关于司法鉴定委员会的设想
    第一种办法是参照英国、澳大利亚的做法，由公安部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部共同组成司法鉴定管理委员会，设在司法部，负责司法鉴定管理政策的制定工作。第二种办法是在全国人大内司委设立司法鉴定（管理）委员会，负责有关司法鉴定的法律、法规的制定。第三种办法是不设立司法鉴定管理委员会，由司法部制定管理规章，协调有关部门制定法规，提请人大制定法律。
相比之下，笔者更倾向第一种。
   （二）关于司法鉴定管理模式的构想
    司法鉴定管理模式的选择，是一个动态的发展过程。即使是在同一法系的不同国家，由于受不同的历史发展阶段、法律文化传统、国情等因素的影响，管理模式不尽相同。行业自律管理必须依赖于社会公德、职业道德水平和信用体系的建立和实行。我国受封建统治时间太长，没有自律传统，习惯于政府的管理，社会诚信制度尚有待建立健全，司法鉴定又具有特殊的重要性，因而，我国对司法鉴定应实行严格管理。另外，从已实行行业管理的会计业、律师业的情况来看，目前对司法鉴定实行行业管理不适合中国的国情，脱离中国的现实基础。
我国司法鉴定管理模式应分为循序渐进的四个阶段：一是行政管理为主阶段；二是行政管理手段为主，行业管理手段为辅全面协调阶段；三是行政管理与行业管理并重，行政领导与行业管理并举阶段；四是司法行政机关进行宏观调控、行业组织具体管理为主的阶段。
    在相当长的一段时间内，我国司法鉴定管理模式应采取对专门性的司法鉴定机构，实行以行政管理为主，行业管理为辅的模式；对非专门性的涉案司法鉴定机构，应以行业管理为主、行政管理为辅的模式。
    管理的内容主要有：

 1、对鉴定人的管理。如对鉴定人统一资质条件，实行职业资格制、执业证书制、注册制和名册制等。                   

 2.对司法鉴定机构的管理。如对鉴定机构实行统一的资质等级管理和执业许可证制。
                     

 3.对实验室的管理。如对实验室实行质量控制管理，由国家实验室认证中心定期认证。                    

 4.制定规章等规范性文件。如制定统一的技术标准和鉴定程序，制定司法鉴定执业分类标准等。